:: CUCHILLO DE PALO :: 28.07.07
Descentralización: El “término municipal”
Aureliano Rodríguez Larreta

Está puesto sobre la mesa de la discusión política el anteproyecto gubernamental llamado de “descentralización local”. En una primera instancia, los partidos han de dar una respuesta al director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Enrique Rubio. Una respuesta que se presume no pasará, en la mayoría de los casos, de una aproximación inicial. El tema es difícil; su tratamiento en la Constitución es difuso y confuso; la facultad constitucional de iniciativa legal limita el poder del Legislativo al entrecruzarlo con reservas de poder departamentales; y, por sobre todas las cosas, continúan indefinidos, tanto la materia municipal como el concepto de “municipio”. No se podrá hablar con propiedad de municipios, sin introducir la idea que los define: el “término municipal”.

El Diccionario de la Lengua Española (RAE, 2001) define al municipio como “Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un ayuntamiento.” En su segunda acepción lo identifica con el ayuntamiento, al que caracteriza como “Corporación compuesta de un alcalde y varios concejales.” Y en la tercera remite al “término municipal”, que en su entrada respectiva queda clarísimamente expresado: “Porción de territorio sometido a la autoridad de un ayuntamiento.” Éste, en su propia entrada, tiene por función “la administración de los intereses de un municipio”. La Enciclopedia Visor (España, 1999), agrega que “el número de concejales es proporcional al de habitantes que residen en el término”.

La misma Enciclopedia define al municipio como “División administrativa integrada comúnmente por uno o varios núcleos habitados y los terrenos circundantes”. Más adelante precisa que “el alcalde es el presidente del ayuntamiento y jefe de la administración municipal”. Y en cuanto al concepto de “término municipal”, expresa: “El territorio o término municipal se divide en distritos y éstos en barrios, cuando se trata de una zona urbana”. También interesa otra precisión: “Las anexiones, fusiones y segregaciones entre municipios suelen obedecer a causas históricas, geográficas y, más frecuentemente, económicas”.

Tantas definiciones vienen a cuento, a riesgo de cansar al lector, porque el borrador de ley adelantado por el Poder Ejecutivo tiende a “crear” municipios en poblaciones (y su zona de influencia) que reúnan determinadas condiciones (número de habitantes) sin salirse de los márgenes de la Constitución. Pero del contenido del proyecto no surgen las competencias materiales y los recursos propios que darían visos de realidad a la necesaria autonomía de un municipio con autoridades comunales elegidas por las personas que lo habitan. En ambos aspectos —competencias y recursos—, los supuestos municipios existirían como entidades delegadas de los gobiernos departamentales.

La noción de término municipal resulta esencial para consagrar un verdadero proyecto descentralizador de los departamentos, con transferencia de la materia municipal a las comunas. En la discusión que ya ha comenzado, hay quienes opinan —sujetos tal vez al impreciso texto constitucional, que habla de “localidades” o “poblaciones”— que el municipio autónomo (las juntas locales, según la Constitución) debería existir y tener jurisdicción solamente dentro de los límites urbanos de la localidad respectiva. Fuera de ella, en el área rural de la comarca que lo circunda (que el borrador de la OPP llama “zona de influencia”), la competencia municipal continuaría en manos del gobierno departamental.

Resulta fácil imaginar la distorsión y los conflictos que tal esquema produciría en un posible cuadro de descentralización o autonomización de la función municipal. El ejemplo más simple: una persona con domicilio y profesión en una localidad urbana, que al mismo tiempo poseyera una explotación rural a poca distancia, debería resolver sus asuntos en dos comunas diferentes, la local y la departamental. También serían incontables los conflictos de competencias entre dos autoridades de diferente nivel en la misma comarca.

En cambio la idea de “término municipal” permite agrupar en un territorio una o varias poblaciones y sus áreas rurales circundantes, de forma que toda esa población conforme una única comuna y administración municipal. Estos agrupamientos asegurarían, además, los mínimos de población exigibles para elegir las autoridades comunales. En consecuencia, los departamentos deberían subdividirse totalmente en terminos municipales, estableciéndose así, de verdad, un “tercer nivel” de gobierno en el Uruguay: el municipal.

Naturalmente, los gobiernos departamentales concentrarían su actividad en las competencias propias de un gobierno territorial, por descentralización, a su vez, del gobierno nacional. En políticas públicas como educación, salud, obras públicas, transportes, seguridad, vivienda, medioambiente y tantas otras áreas, las intendencias —coordinadas por el Congreso de Intendentes en regiones particulares de desarrollo—, adquirirían una función nueva y trascendental.

De esa forma se haría realidad el inciso 3º del artículo 50 de la Constitución, que fue introducido en la reforma de 1996 y allí permanece, desconocido y misterioso: “Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general.”

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