:: CUCHILLO DE PALO :: 14.06.08
Unasur (1): primera aproximación
Aureliano Rodríguez Larreta

El 23 de mayo pasado fue suscrito en Brasilia el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Por primera vez en la historia del continente suramericano, un tratado internacional es extendido en cuatro idiomas: castellano, portugués, inglés y neerlandés. Entre los 12 países independientes que concurren a la iniciativa se cuentan, ademas de los 10 iberoamericanos, Guyana y Suriname. El nuevo instrumento, que pasa a consideración de los respectivos parlamentos, incita a desentrañar su naturaleza y, sobre todo, a evitar confusiones acerca de los objetivos que se propone y los procedimientos que adopta para alcanzarlos.

Lo primero que habrá que responder es si el Tratado de Unasur consiste en un verdadero proyecto de integración, como reiteradamente se expresa en su Preámbulo. El texto introduce una variante que habrá que tener en cuenta: siempre se refiere a los conceptos de “integración” y de “unión” como cosas distintas e inconfundibles, aunque inseparables. El segundo de estos conceptos comprende un matiz político que ha sido llevado al nombre de la institución. La pregunta queda planteada.

Llama la atención, en ese sentido, el siguiente parágrafo del Preámbulo, donde las naciones firmantes expresan que:

“ENTIENDEN que la integración suramericana debe ser alcanzada a través de un proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la convergencia de los mismos;”

Es ésta la única referencia, en todo el Tratado, a los procesos subregionales de integración (el Mercado Común del Sur y la Comunidad Andina de Naciones), así como a las políticas comerciales y los tratados de esa naturaleza que han suscrito Chile, Guyana y Suriname. Incluso conviene advertir la difusa invocación a “un proceso innovador”, el cual deberá ir “más allá de la convergencia” de esos procesos. Esta convergencia es considerada por los entendidos en la disciplina de la integración como la acción necesaria para hacer realidad y dar identidad a la virtual formación de una zona de libre comercio en América del Sur, cuyo paso posterior sería una fusión institucional entre el Mercosur y la CAN, dando cabida también a los otros tres países.

Al colocarse explícitamente por encima de la convergencia de regímenes comerciales y omitir en su desarrollo otras referencias al tema, el Tratado se excusa de intervenir en la marcha y el destino del Mercosur y de la CAN, tanto en su funcionamiento interno como en sus relaciones externas, de lo que puede deducirse sin duda que Unasur no tendrá participación en las negociaciones multilaterales de liberalización comercial ni en los trabajos de negociación de acuerdos interregionales de esa naturaleza.

El artículo 2, que define el “Objetivo” de Unasur, expresa lo siguiente:

“La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.”

De su lectura se desprende con claridad que la materia comercial —tanto en su fase interna como en su proyección hacia terceros países, regiones y el resto del mundo— queda fuera del alcance y los propósitos de Unasur. Pese a ello, el Tratado insiste en definir a su objetivo principal como la construcción de “un espacio de integración y unión” en las áreas que genéricamente enuncia y con las finalidades que también se propone alcanzar.

Como una primera aproximación a la pregunta de si este Tratado se presenta como un instrumento de integración de América del Sur, cabe entender que sus propósitos, desde el punto de vista técnico, no favorecen ni perjudican a los procesos subregionales como el Mercosur y la CAN, ni se superponen a ellos. Puede decirse que son neutrales en ese sentido.

Una conclusión diferente podría extraerse si se observara la gravitación política que el proyecto de Unasur parece perseguir, como instrumento de la política suramericana de Brasil como plataforma para su proyección mundial, ahora en tensa competencia y cortés equilibrio con Venezuela.

Esta política de Itamaraty dio su primer paso en la Reunión de Presidentes de América del Sur que se realizó en Brasilia en el año 2000, y de la cual resultó el Comunicado de Brasilia, donde se trazó un programa de integración física, energética y de comunicaciones del mercado ampliado. Sin embargo, el Preámbulo del Tratado omite reconocer ese origen, que fue iniciativa del entonces presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso. Las naciones fundadoras de Unasur comienzan diciendo lo siguiente:

“INSPIRADAS en las Declaraciones de Cusco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de septiembre de 2005) y Cochabamba (9 de diciembre de 2006);”

Como se verá en futuras entregas, el proyecto de Unasur contiene elementos estratégicos y políticos que son del mayor interés y que corresponde analizar y calibrar en su debido valor. También se debe apreciar positivamente la presencia de Uruguay en la firma del Tratado, ya que la hipótesis de sustraerse a una creación regional de esa naturaleza no tendría sentido para un pequeño país.

Recuérdese la fallida experiencia del Reino Unido al negarse, durante los primeros años de construcción de la Comunidad Económica Europea, a formar parte del proceso europeo. Con esa prescindencia se privó de influir y pesar, como una de las potencias mayores, en la multitud de acciones y políticas comunitarias que durante más de una década decidió la “Europa de los Seis”, y que después de su ingreso, Londres ya no pudo modificar. Con mucho mayor razón, y salvando las distancias, Uruguay no debe estar ausente de ningún proyecto regional que pueda afectar su destino a largo plazo.

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